A partir del análisis del Fondo Chileno de Innovación para la Competitividad (FIC), el estudio indica que los principales retos para una implementación eficiente se asocian a la estabilidad del marco institucional para establecer y operar fondos de innovación en los países; las capacidades técnicas y operativas de su implementación, a nivel regional; y la monopolización de captación de recursos en regiones junto a los cambios operativos y de políticas del mismo fondo.
La aplicación de ciencia, tecnología e innovación son elementos cruciales, para usar de una mejor manera los recursos naturales, y así promover el desarrollo sostenible en los países emergentes. Así lo señala el estudio Natural resource funds for innovation in emerging countries: an assessment of the Chilean experience, elaborado por el profesor del Departamento de Control de Gestión y Sistemas de Información de la Facultad de Economía y Negocios de la Universidad de Chile, Christian Cancino; y los miembros del Grupo de Investigación en Economía y Gestión de la Innovación del Departamento de Economía del Desarrollo de la Universidad Autónoma de Madrid, España, José Guimón y José Luis Medina, que fue publicado recientemente por la editorial Emerald.
“El desarrollo de capacidades innovadoras puede facilitar la transición de una economía basada en ventajas comparativas estáticas en recursos naturales a una basada en ventajas competitivas dinámicas más sostenibles”, agrega. Esto puede conseguirse gracias a la utilización de los ingresos provenientes de los Fondos de Recursos Naturales (NRF), que se financian a través de royalty, que resulta de la comercialización de recursos minerales, petroleros e hidrocarburos, los cuales pueden fomentar la innovación e impulsar la diversificación económica, como lo muestra la experiencia que han tenido países desarrollados como Australia, Finlandia, Noruega o Suecia.
“Los NRF pueden diferir en tamaño, alcance y orientación, pero todos deben establecer una serie de elementos críticos de gobernanza. Esto requiere combinar un proceso de diseño estático, que establece lineamientos fundamentales relacionados con la institucionalización del fondo, con un proceso dinámico vinculado a la implementación, evaluación y reforma del fondo. Una vez definidas las reglas básicas de funcionamiento, la capacidad organizativa y la coordinación entre las diferentes instituciones involucradas es fundamental para una implementación eficiente”, indica el estudio.
Si bien en el artículo se destaca que tradicionalmente el uso de este tipo de instrumento financiero estaba enfocado en abordar desafíos macroeconómicos o realizar inversiones públicas, en la actualidad, -añade- se utilizan como “un mecanismo estratégico para desarrollar capacidades innovadoras y diversificar la economía de los países emergentes que son ricos en recursos”, cuyos recursos son controlados directa o indirectamente por los gobiernos.
En nuestro país, desde el año 2005 existe el Fondo Chileno de Innovación para la Competitividad (FIC), siendo el primer fondo de recursos naturales para la innovación que surgió en este ámbito, en América Latina. Este destina recursos a proyectos de investigación científica, innovación empresarial, transferencia tecnológica y emprendimiento, entre otros, a través de las agencias públicas especializadas, como Corfo y Conicyt.
En América Latina, los autores mencionan la existencia del “Fondo Social Brasileño con fines de desarrollo, creado en 2010, que incluye un mandato explícito para invertir en ciencia y tecnología. Colombia también creó su Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación en 2011, financiado con regalías de los recursos mineros y petroleros, con el objetivo de potenciar la capacidad innovadora de las regiones del país. Más recientemente, en 2015, se estableció el Fondo Petrolero Mexicano para la Estabilización y el Desarrollo, que además de servir como estabilizador macroeconómico, busca invertir en ciencia y tecnología”.
Desafíos
Pese a que han pasado varios años desde la implementación de FIC en el país, en el estudio se destaca que aún no es posible analizar sus resultados finales o evaluar su impacto de manera cuantitativa. Esto se debe a los cambios en su estructura institucional y operativa y a las dificultades en la medición de los rendimientos de las inversiones en ciencia e innovación.
Por lo tanto, en el estudio Natural resource funds for innovation in emerging countries: an assessment of the Chilean experience los autores “exploran las complejidades institucionales asociadas con el diseño, implementación y evolución de este tipo de fondo”, en el país. Se desprenden del análisis tres desafíos clave que enfrentan los países emergentes al establecer un fondo de recursos naturales orientado a la innovación.
El primer desafío, indican, se asocia con que “los marcos institucionales existentes son de vital importancia para establecer y operar fondos de innovación”. En este punto, explican que “los marcos institucionales cambiaron a lo largo de la evolución de FIC, como resultado de las nuevas demandas impuestas a su funcionamiento y a los intereses y oportunidades políticas (…) En otras palabras, el ciclo político fue un determinante importante de la evolución del fondo y representa un factor crítico a considerar en cualquier otro país que adopte este tipo de enfoque institucional”.
El segundo desafío tiene que ver con las capacidades técnicas y operativas de su implementación, las que son más limitadas a nivel regional, planteando retos en los procesos de descentralización de la utilización de este fondo. “Las capacidades de las partes interesadas a nivel nacional han llevado a procesos más profesionales, transparentes y confiables en la implementación y operación de FIC. Pero a nivel regional, estas capacidades se han adquirido durante el proceso de implementación y operación. En estas circunstancias, los fondos a nivel regional han sido más propensos a presentar brechas y problemas de implementación”.
Se añade que “estos desafíos y oportunidades asociados con las capacidades regionales deben considerarse cuidadosamente en otros contextos, ya que los fondos basados en recursos tienden a ir acompañados de dinámicas de descentralización, en vista de la concentración regional desequilibrada de los recursos minerales dentro de las geografías de los países”.
Por último, mencionan que la gestión de FIC presenta el riesgo de captación de recursos, particularmente, en las regiones. Por ejemplo, se explica que en aquellas regiones que cuentan con una sola universidad activa en el proceso se produciría una monopolización de FIC. Ante este riesgo, “el desafío es hacer una asignación meritocrática y efectiva, así como aumentar la intensidad de los enlaces de red para la eficiencia regional, que se encuentre en línea con las discusiones en curso de los estudiosos de los sistemas regionales de innovación”.
Otro riesgo se asocia a los cambios operativos y de políticas de FIC, pues terminan dificultando las evaluaciones de impacto. “El desafío es lograr un equilibrio entre la necesaria reforma progresiva de FIC, basada en el aprendizaje de políticas y la necesidad de estabilidad durante períodos relativamente largos, para permitir evaluaciones de impacto más completas”.
Los autores señalan que el caso chileno muestra “que los fondos de innovación representan un mecanismo con gran potencial como medio para articular los esfuerzos de los sistemas de innovación nacionales y regionales, además de ofrecer fuentes adicionales de financiamiento para desarrollar capacidades innovadoras y aprovechar oportunidades tecnológicas”.
Y advierten que debido al impacto de la pandemia Covid-19 en las finanzas públicas de los países emergentes, “este tipo de fondos de recursos naturales para la innovación puede resultar crítico al garantizar que no se pase por alto la tan necesaria inversión pública en ciencia e innovación, como mecanismo para impulsar la competitividad y el desarrollo sostenible de estos países”.
